自黨的十八屆三中全會提出對市場主體實(shí)施負(fù)面清單管理之后，相關(guān)制度建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。
2013年國務(wù)院設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)并頒布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》，這是我國第一個外資準(zhǔn)入負(fù)面清單。迄今為止，我國的自貿(mào)區(qū)數(shù)量已經(jīng)增加到13個，大多制定了相應(yīng)的外商投資負(fù)面清單。
2017年國家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合頒布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂）》，首次提出了覆蓋全國的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單；2018年頒布《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》，進(jìn)一步將負(fù)面清單管理模式擴(kuò)展到國內(nèi)投資領(lǐng)域。至此，我國市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度建設(shè)基本成型。
對市場主體實(shí)施負(fù)面清單管理，一方面可以進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放。因?yàn)樨?fù)面清單不僅在準(zhǔn)入方面更加透明，而且簡化了外資進(jìn)入管理程序，有利于營造法治化、便利化、國際化的營商環(huán)境。另一方面，可以進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)“全國一張清單”管理。清單之外的領(lǐng)域各類主體均可平等進(jìn)入，減少企業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)市場主體活力。此外，還可以進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革。通過實(shí)施負(fù)面清單管理，可以減少政府審批事項(xiàng)，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高管理效率。
我國在負(fù)面清單管理方面已有探索
在投資領(lǐng)域?qū)嵤┴?fù)面清單管理，是我國進(jìn)一步深化改革的重大舉措，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。生態(tài)環(huán)境管理作為國家治理體系的重要組成部分，也需要配合投資體制改革，在環(huán)境準(zhǔn)入方面探索負(fù)面清單管理模式。目前，相關(guān)部門已經(jīng)有所探索，具體包括以下幾個方面：
一是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。2016年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》，要求各地在資源環(huán)境承載能力評價(jià)的基礎(chǔ)上，在市縣層面制定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，以約束不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨后，各地相繼針對本轄區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)編制了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。清單根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GB/T4754－2011）》，明確了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)各區(qū)、縣限制和禁止發(fā)展的行業(yè)小類，以及生產(chǎn)規(guī)模、項(xiàng)目選址、生產(chǎn)工藝、清潔生產(chǎn)、污染防治等要求。但由于此項(xiàng)清單的政策單元偏大，如果準(zhǔn)入要求明確則容易造成“一刀切”，而準(zhǔn)入要求模糊又很難發(fā)揮作用。
二是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。為了嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入，并為招商引資提供指引，一些地方根據(jù)自身發(fā)展需要主動制定了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。比如，廣東省東莞市2017年頒布了《東莞市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單（2017年本）》，一方面在全市范圍內(nèi)分水污染防治類、大氣污染防治類、土壤污染防治類及其他類分別明確了禁止準(zhǔn)入的行業(yè)、工藝、產(chǎn)品及開發(fā)活動；另一方面，針對不同類型的環(huán)境敏感區(qū)、不同流域及其他特定類型區(qū)域分別制定了環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。各地編制的此類清單雖然形式不同、繁簡不一，但往往更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際管理需要，其做法應(yīng)予以充分肯定。
三是生態(tài)環(huán)境部自上而下推動開展的“三線一單”編制。這項(xiàng)工作主要在省級層面開展，針對環(huán)境要素和主要自然資源分別劃定相應(yīng)的政策單元。其中，將生態(tài)空間劃分為生態(tài)紅線和一般生態(tài)空間；針對水、大氣、土壤三類環(huán)境要素和土地資源、水資源、能源三類自然資源分別劃分優(yōu)先保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)管控區(qū)和一般管控區(qū)；針對各要素空間，分別提出環(huán)境準(zhǔn)入清單。最后，在整合各類要素空間的基礎(chǔ)上，確定綜合管控單元并提出環(huán)境準(zhǔn)入清單。環(huán)境準(zhǔn)入清單涉及產(chǎn)業(yè)布局、污染排放、風(fēng)險(xiǎn)防控和資源利用4個方面，但總體上以負(fù)面清單為主。
負(fù)面清單管理應(yīng)因地制宜，分級推進(jìn)
為適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)體制改革要求，采用環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式是未來趨勢。筆者認(rèn)為，目前正在探索的幾種管理模式需要進(jìn)一步整合提升，特別應(yīng)該重視以下幾方面問題。
一是科學(xué)劃分政策單元。我國對市場準(zhǔn)入實(shí)施“全國一張清單”，并不考慮空間差異，目的是促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動。環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單則不同，必須基于區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和資源環(huán)境承載能力制定。因此，在制定環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單之前，應(yīng)首先劃分環(huán)境準(zhǔn)入政策單元。政策單元越小，環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單就越有針對性。
二是環(huán)境準(zhǔn)入要面向環(huán)境要素。按環(huán)境介質(zhì)或環(huán)境要素設(shè)置環(huán)境管理部門并制定環(huán)境管理政策，是國際上的普遍做法。自2016年以來，我國各級環(huán)保部門都設(shè)立了生態(tài)、大氣、水和土壤環(huán)境管理部門，實(shí)行分要素管理。由于同一空間的大氣、水、土壤、生態(tài)承載能力各不相同，因此針對不同環(huán)境要素宜分別劃分政策單元并制定針對環(huán)境要素的負(fù)面清單。
三是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向。對具有重要生態(tài)環(huán)境功能的空間單元，應(yīng)該重點(diǎn)闡明其功能和目標(biāo)，并據(jù)此編制負(fù)面清單，禁止或限制不符合功能定位和環(huán)境目標(biāo)的人類活動。對生態(tài)破壞和環(huán)境污染比較嚴(yán)重的空間單元，應(yīng)該首先厘清目前存在的主要環(huán)境問題，根據(jù)環(huán)境問題編制負(fù)面清單，通過對不當(dāng)人類活動的限制來解決問題、提升質(zhì)量。
四是提出明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。市場準(zhǔn)入屬于“一次”準(zhǔn)入，環(huán)境準(zhǔn)入屬于“二次”準(zhǔn)入，主要作用是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局及其環(huán)保要求與區(qū)域資源環(huán)境條件相匹配。除了規(guī)定哪些空間不能開發(fā)之外，更要告訴市場主體進(jìn)入特定空間需要滿足什么資源環(huán)境要求。因此，環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)必須明確，特別是污染物排放水平、清潔生產(chǎn)水平、資源利用效率等應(yīng)盡量量化，通過明確的標(biāo)準(zhǔn)來過濾掉那些不符合要求的產(chǎn)業(yè)。
五是分級推進(jìn)。我國的國土開發(fā)與保護(hù)規(guī)劃是分級制定的，在尺度上由大到小，在管控上由粗到細(xì)，環(huán)境準(zhǔn)入單元與負(fù)面清單最好也能分級編制。比如，在全國和省級層面可參考主體功能區(qū)規(guī)劃確定的空間格局編制準(zhǔn)入清單，市縣層面的環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單可進(jìn)一步細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級尺度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單可進(jìn)一步細(xì)化到自然單元，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理。
六是盡量簡潔明了。一些地方編制環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單存在定位不清的問題，經(jīng)常把事中、事后管理要求也列入其中，甚至包含正面清單內(nèi)容。《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（國發(fā)〔2015〕55號）強(qiáng)調(diào)，不能把非市場準(zhǔn)入事項(xiàng)和準(zhǔn)入后監(jiān)管措施，混同于市場準(zhǔn)入管理措施。同理，環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單也應(yīng)把重點(diǎn)放在準(zhǔn)入要求方面，不宜盲目延伸和擴(kuò)展，如此才能切實(shí)起到簡化管理的作用。
七是定期評估和動態(tài)更新。環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單目前還處于探索期和建設(shè)期，對存在的問題要及時(shí)調(diào)整，不斷增強(qiáng)其實(shí)用性。比如，準(zhǔn)入單元的尺度是否合適，環(huán)境準(zhǔn)入清單與產(chǎn)業(yè)政策是否協(xié)調(diào)，與其他環(huán)境管理制度之間是否銜接等都需要在實(shí)踐過程中不斷磨合、優(yōu)化。此外，國土空間的開發(fā)與保護(hù)戰(zhàn)略、規(guī)劃等也在不斷調(diào)整。因此，環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單需要定期評估，動態(tài)更新。
八是要納入環(huán)境管理信息平臺。既然環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單與空間政策單元存在一一對應(yīng)關(guān)系，就需要納入相應(yīng)的環(huán)境管理信息平臺，具備空間查詢和空間分析功能。基于這一平臺，環(huán)境管理部門可根據(jù)擬建項(xiàng)目特點(diǎn)快速判斷是否符合環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單要求，從而提高環(huán)境管理效率。同時(shí)，基于這一平臺，還可實(shí)時(shí)監(jiān)控產(chǎn)業(yè)布局與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，及時(shí)對清單做出調(diào)整。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心
來源：中國環(huán)境報(bào)
編輯：程維嘉
